Stadtplanung für den Klimaschutz ... vergessen?

Raum- und Stadtplanung stellen entscheidende Weichen für die zukünftige Kohlenstoffintensität unserer Gesellschaft. Die Lage von Baugebieten, Gebäudedesign, Service- und Verkehrsinfrastruktur bestimmen weitgehend den Bedarf an Heizenergie und Mobilität. Wärmenetze mit effizienten Anlagen und gebäudeintegrierte Anlagen für Solarstrom oder -wärme können den Energiemix in Richtung emissionsarme Versorgung verschieben. Umgekehrt kann die beste Einspeisevergütung für erneuerbaren Strom nicht greifen, wenn auf lokaler Ebene keine Standorte für die Anlagen vorgesehen sind.

In der internationalen Klimadebatte spielt das Thema dennoch keine Rolle. Wer dort diskutiert und entscheidet, hat vorrangig technologische Lösungen im Blick. Der Zertifikatehandel, der diese stimuliert, scheint deshalb das politische Instrument der Wahl zu sein.

Aber gerade die mittel- und langfristig besonders wichtigen planerischen und Infrastrukturmaßnahmen, die letztlich die Strukturen bestimmen, in denen wir wohnen und innerhalb der wir uns bewegen, garantieren keine für den Zertifikatehandel verwertbaren Emissionsminderungen. Sie wirken nur längerfristig und lassen sich keiner einzelnen Maßnahme eindeutig zuordnen.. Klimaschutzorientierte Stadtplanung erhält deshalb durch die Kyoto-Mechanismen und den Emissionshandel keine finanziellen Anreize. Auch wenn der Zertifikatehandel auf die einzelnen VerbraucherInnen heruntergebrochen würde, wie dies von verschiedenen Seiten vorgeschlagen wird, so kann er – ähnlich wie Energiesteuern oder andere ökonomische Instrumente – die Strukturen nicht beeinflussen, die von lokalen und regionalen Behörden geschaffen werden.


Kurzsichtige Agenda

Urban sprawl, die vor allem aus den USA bekannte und berüchtigte Zersiedelung, ist auch in Europa nicht gestoppt. Eine Studie der Europäischen Umweltagentur (Urban sprawl in Europe. The ignored challenge) weist dies nach und mahnt an, das Thema auf die Agenda zu setzen. Dass es dabei nicht nur um den schonenden Umgang mit Flächen, sondern auch um den Klimaschutz geht, zeigen die transportbedingten Pro-Kopf-Emissionen in amerikanischen Städten, die dort typischerweise die Hälfte der kommunalen CO2-Emissionen ausmachen. Im vergangenen Jahrzehnt ist der Flächenbedarf europäischer Städte um etwa 5% gewachsen, ohne einen entsprechenden Anstieg der Gesamtbevölkerung. Mit dazu beigetragen haben im übrigen die Strukturhilfen der EU. Pro Kopf wird in europäischen Städten heute doppelt so viel Platz beansprucht wie vor 50 Jahren. Auch wenn in einigen Regionen Europas die Wachstumsdynamik Schrumpfungsprozessen gewichen ist, wächst die Gefahr klimaschädlicher Stadtentwicklung in allen anderen Teilen der Welt massiv an.

Quantifiziert ist die Rolle der Raum- und Stadtplanung für den Klimaschutz bisher noch nicht systematisch, aber es ist offensichtlich, dass sie bedeutsam ist, um mittel- und langfristige Entwicklungen zu steuern. Dies betrifft gerade die Sektoren Haushalte, Kleinverbraucher und Verkehr, in denen die Klimaschutzpolitik in den meisten Ländern erfolglos blieb. Um so verwunderlicher, dass das Thema so wenig Beachtung findet. Eine Reihe von klimaschutzengagierten Städten gibt sich redlich Mühe, tut sich aber bei der Integration von Umwelt und Stadtplanung oft schwer. Die Mehrheit der Städte verfolgt vorrangig eine kurzsichtige Wachstumsagenda, bei Interessens- und Zielkonflikten hat der Klimaschutz das Nachsehen.

In Deutschland fehlen Impulse von nationaler oder Länderseite weitgehend. So behandeln die letztes Jahr verabschiedeten Leitbilder und Handungsstrategien der deutschen Ministerkonferenz für Raumordnung den Klimawandel nur als Frage der „wachsenden Sensibilität für die Folgen des Klimawandels“ und befassen sich weder mit den Erfordernissen des Klimaschutzes noch mit der Anpassung an Klimaveränderungen. Zudem wirkt die Rechtslage kontraproduktiv und verhindert, dass Städte über gesetzliche Vorgaben hinausgehende Richtwerte festsetzen können, etwa für den Wärmeschutzstandard von Gebäuden. Auch die letzte Novellierung des Baugesetzbuchs hat keine ausreichende Handhabe für klimaschutzbezogene Festsetzungen geschaffen, wie ein von Klima-Bündnis beauftragtes Rechtsgutachten zeigte. Angesichts fehlender Rechtssicherheit bleiben die Kommunen nach Befragung ihrer Rechtsämter meist auf der sicheren Seite, zumal die Eingriffsmöglichkeiten der Länder die Situation noch unübersichtlicher machen.



Einige Lichtblicke

Anders die Situation in einigen anderen europäischen Staaten: Skandinavische Städte beispielsweise verfügen in der Regel über größere rechtliche und finanzielle Handlungsspielräume. Besonders in Schweden werden integrierte Ansätze zum kommunalen Klimaschutz von nationaler Seite massiv gefördert. Nicht nur Stockholm oder Malmö, sondern auch viele kleine Kommunen verfolgen ehrgeizige Klimaschutzprogramme.

Niederländische Städte sind bekannt für ihre Tradition in der nachhaltigen Siedlungsplanung, die zu herausragenden Beispielen geführt hat, genannt sei hier nur die Fahrradstadt Tilburg. Die niederländische Regierung gewährt für kommunale Klimaschutzprogramme finanzielle Anreize. Allerdings ist dort im Bereich der verkehrsvermeidenden Planung eine gewisse Ernüchterung eingetreten. Nach dem Regierungswechsel im Jahr 2002 wurde sogar das Leitbild der kompakten Stadt und das nationale ABC-Planungssystem aufgegeben, das die wirtschaftliche Entwicklung auf Transportknoten konzentrieren sollte. Zunehmende Mobilität sei gleichsam ein Naturgesetz, Einschränkungen und Auflagen sollen vermieden werden, so die Regierung. Natürlich kann die Raumplanung alleine das Mobilitätsproblem nicht lösen, aber sie kann die Voraussetzungen für nachhaltige Mobilität schaffen – oder dies verbauen.

Schon legendär ist die Solarverordnung der Stadt Barcelona, die seit dem Jahr 2000 für alle Neubauten und Gebäudesanierungen einen Deckungsgrad von 60% durch solare Warmwasserbereitung vorschreibt. Sie wirkt: Seit Inkrafttreten vervielfachte sich die Kollektorfläche von etwa einem Quadratmeter pro Kopf auf über 13. Eine ganze Reihe von Städten, z. B. Sevilla und Pamplona, trafen in der Folge vergleichbare Regelungen. Die Ironie an der Sache ist, dass sich Barcelona eine Berliner Regelung zum Vorbild nahm, die dort wegen rechtlicher Bedenken nie umgesetzt wurde.

Eine lebhafte Debatte, wie Stadtplanung strategisch als Klimaschutzinstrument einzusetzen ist und welche realen Eingriffsmöglichkeiten kommunale und regionale Behörden haben, hat sich in Großbritannien entwickelt. Auch wenn derzeit ein gewisses Umsetzungsdefizit beklagt wird, gibt es doch konkrete Schritte: Die Regierung hat den Klimaschutz und die Anpassung an Klimaveränderungen in ihre Vorgaben für die Raumplanung auf regionaler und lokaler Ebene integriert: Kommunen sollen sicherstellen, dass sie in der Entwicklungsplanung die Ursachen und Auswirkungen des Klimawandels berücksichtigen (siehe z. B. Planning Policy Statement 1). Dazu erhielten die Städte und Gemeinden Handlungsanleitungen und sie wurden explizit ermächtigt, ähnliche Regelungen wie Barcelona zu treffen oder über bestehende Wärmeschutzanforderungen hinauszugehen. Der Londoner Bezirk Merton stellt etwa die Anforderung an Enwicklungsvorhaben ab einer bestimmten Größenordnung, 10% des prognostizierten Energiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken.

Die Frage ist, wie solche Ansätze zum Standard für alle Städte in Europa und weltweit werden können. Die EU befasst sich zwar seit einigen Jahren intensiv mit Raumplanung, hat aber auf politischer Ebene wenig zur Debatte um die Verbindung von Klimaschutz und Stadtplanung beigetragen. Im Entwurf zur „Thematischen Strategie für die städtische Umwelt“ im Rahmen des 6. Umweltaktionsprogramms blieb Klimaschutz zunächst völlig außen vor. Nach Interventionen des Klima-Bündnis und anderer Städtenetzwerke wurde das Thema Klimawandel zwar in die Endfassung aufgenommen, blieb aber auf städtischen Nahverkehr und nachhaltiges Bauen beschränkt, ohne grundlegendere Fragen der Siedlungsstrukturen anzusprechen oder dafür gar Vorschläge zu formulieren.



Von der Ausnahme zur Regel

Was muss passieren? Zunächst brauchen die Städte Vorgaben, Leitlinien, Kriterien, Leitfäden. Zusätzlich sollten Anreize geschaffen werden, zunächst basierend auf bewährten Regelungen und Maßnahmen, zukünftig, nach systematischer Untersuchung der Einflussgrößen und Wirkungen, auch auf der Grundlage von realisierten Erfolgen, nachweisbar anhand von Indikatoren. Zum Dritten muss die Zusammenarbeit der Kommunen stimuliert und gefördert werden, in der Region zur Abstimmung der Planungen, über die Region hinaus zur Vermeidung schädlicher Konkurrenz, und auch international zum Transfer von Expertise und Erfahrungswissen.

Wie lebens- und liebenswert und gleichzeitig klimaschonend gebaute Umwelt sein kann, zeigen Beispiele wie die Neubausiedlung „Am Kronsberg“ in Hannover, das Quartier Vauban in Freiburg, die prämierten Solarsiedlungen in Nordrhein-Westfalen oder die energieautarken ländlichen Regionen wie Güssing in Österreich, um nur einige der bekanntesten zu nennen. Solche noch vor einigen Jahren visionären Projekte gilt es, im Sinne von Klimaschutz und Nachhaltigkeit flächendeckend zu verwirklichen.

Veröffentlicht in "politische ökologie", Ausgabe 11/2007